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Dossier spécial

Quel est le pouvoir réel du citoyen dans la fabrique de la ville ?

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Le mot démocratie, issu du grec, signifie que les citoyens de la cité (démos) ont le pouvoir (cratein)."

Questionner le pouvoir du citoyen dans la fabrique de la ville occidentale relève du paradoxe. Étymologiquement, le citoyen (civis en latin) jouit du droit d’habiter la cité et de la gérer – en participant aux assemblées, en débattant des décisions à prendre – et d’être élu comme magistrat, rappelle Bernadette Liou-Gille dans Civis Romanus. Initiation aux institutions et à la vie politique romaines sous la République. Le mot démocratie, issu du grec, dit la même chose : les citoyens de la cité (démos) ont le pouvoir (cratein). Un régime démocratique confie le gouvernement à tous ; tous sont impliqués dans les choix collectifs.

Dans nos démocraties représentatives, les citoyens délèguent leur pouvoir à des représentants. Le vote au suffrage universel permet d’exprimer la volonté générale par l’intermédiaire des élus. Ainsi, en matière d’urbanisme, depuis la décentralisation, l’élection du conseil municipal au suffrage universel assure son pouvoir de voter le Plan local d’urbanisme (PLU) et ses modifications, de voter l’établissement d’une zone d’aménagement concerté (ZAC), par exemple. Ce pouvoir indirect sur son cadre de vie est fortement remis en question par les citoyens. Se développe « une culture de la défiance » de la société vis-à-vis de ses institutions, pour reprendre les mots de la première présidente de la Cour de cassation, Chantal Arens, lors de son discours du 10 janvier 2020. Les principales raisons évoquées sont une perception de recul du pouvoir politique au profit de la sphère économique, et de choix en matière d’urbanisme qui se prennent souvent au niveau d’une intercommunalité omnipotente, une échelle jugée pertinente cependant par les professionnels, pour permettre de mutualiser les réflexions, les enjeux et les moyens entre les territoires.

Mais dans ce contexte, les formes de participation citoyenne se multiplient, soutenues par une coopération toujours plus étroite du public et du privé. Le politologue Loïc Blondiaux y voit le souffle d’un « nouvel esprit de la démocratie », de bon augure pour demain.

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Comment le citoyen peut-il exercer son droit de cité, habiter la ville et s’impliquer dans sa fabrique ?

Plusieurs outils favorisent la participation et la responsabilisation des citoyens à quatre niveaux, qui peuvent coexister : l’information, la consultation, la concertation et la co-construction.

L’avènement de la smart city offre de nouvelles perspectives pour rendre l’habitant acteur de la conception et de la gestion de la ville. La mesure de nos déplacements, l’analyse de nos formes de mobilité, par exemple, influent sur l’aménagement des voies de circulation et les politiques mises en œuvre pour les fluidifier et les décarboner.

Parallèlement à cela se construit une intelligence collective, qui génère une fabrique collective de la ville, dès lors que les citadins s’informent, se laissent consulter, tirent profit d’une concertation, co-construisent des projets avec une pluralité d’acteurs. Tout un panel d’outils existe pour cela : plateforme citoyenne, serious game, conseil de quartier, ou budget participatif. La fabrique de la ville se fait aussi de manière poétique, incontrôlable, dans les rapports quotidiens que les citoyens entretiennent avec le lieu qu’ils habitent et entre eux, grâce à ce que Michel de Certeau appelle des « arts de faire ».

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INFORMATION ET CONSULTATION

Fut un temps où l’information, préalable aux autres formes de participation, se limitait à l’affichage de permis de construire collés sur les murs d’un bâtiment à rénover ou sur une palissade. A l’ère d’internet, les communes mettent en place des plateformes pour faire connaître les projets d’aménagement de la commune, que les citoyens peuvent également commenter, comme c’est le cas sur le site de la Mairie de Paris . Leurs doléances, leurs propositions sont recueillies également grâce à de nombreuses applications répertoriées par le chercheur Clément Mabi dans Citoyen hackeur. Enjeux politiques des civic tech (2017).

Plus convivial, l’urbanisme tactique permet à la fois l’émergence d’idées et leur concrétisation, tout en favorisant provisoirement des usages différents de la ville. A Montréal, par exemple, certaines rues sont livrées aux habitants. La ville de Bogota (Colombie) laisse également ses habitants s’emparer d’une place ou d’un rond-point. Elles deviennent piétonnes, aires de détente ou de jeux, se meublent parfois d’installations provisoires, avant de s’ouvrir à nouveau à la circulation. Ainsi les besoins des citoyens s’expriment et s’expérimentent, et se font mieux comprendre des services publics.

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CONCERTATION

Les conseils de quartiers, rendus obligatoires en 2002 par la loi démocratie de proximité, dans les villes de plus de 80 000 habitants, permettent aux habitants d’émettre des propositions, de confronter leurs points de vue et de mener une réflexion collective sur l’évolution de leur cadre de vie. Ils peuvent se concrétiser dans le cadre de budgets participatifs qui permettent aux citoyens, depuis les années 2000, de disposer d’un certain pourcentage du budget d’investissement de la ville (5 % généralement).

Cependant le débat entre professionnels et habitants s’impose de plus en plus dans les projets décidés par la mairie. A Paris, le projet Ordener-Poissonniers d’Espaces Ferroviaires, qui requalifie 4 hectares du dépôt ferroviaire de la Chapelle, a donné lieu à plusieurs séances de concertation citoyenne en amont, avec 15 engagements intégrés au cahier des charges du futur opérateur. La décision finale a répondu à une partie des attentes des personnes consultées en sacrifiant des logements et en augmentant les espaces verts.

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CO-CONSTRUCTION

« Chaque fois que l’on mêle des acteurs très différents, de tous horizons, cela donne des choses très intéressantes, commente Michel Lussault, géographe et professeur à l’ENS de Lyon. Voyez les réalisations de Patrick Bouchain, grand prix de l’urbanisme 2019. L’architecte implique au même niveau architectes, ouvriers-artisans et habitants, de la conception à la réalisation. Les maîtrises d’œuvre et d’ouvrage sont partagées. On s’inscrit dans la tradition des castors d’après-guerre : les habitants construisent une partie de leur logement. »

En partant ainsi du présupposé que chacun peut être acteur de son cadre de vie, le Bureau de développement urbain de Taipei a développé un « Programme d’amélioration environnementale de district » en 1996, nous apprennent Patricia Aelbrecht et Quentin Stevens dans Public Space Design and Social Cohesion (2019). Il encourage les citoyens ordinaires à devenir « community planners », pour améliorer leur district (routes, jardin, architecture intérieure d’un bâtiment public…) et renforcer son identité. Des formations sont offertes, pour professionnaliser les « community planners ». Depuis 2012, les écoles, les organisations de quartiers, les associations locales sont invitées à co-concevoir les projets.

En France, des outils ludiques comme les serious games « City Play » de Bouygues Construction, ou « La Ville E+ » de la Société Générale permettent de réunir collectivité et habitants autour d’un projet de conception d’un bâtiment ou d’un îlot urbain.

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« ARTS DE FAIRE »

Mais la fabrique de la ville se fait aussi par les jardins partagés, les supermarchés collaboratifs et même des pratiques comme celles des « Voisins vigilants », qui veillent à la sécurité d’un quartier. Ces transformations-là de la ville échappent souvent aux médias traditionnels. Mais le Bondy Blog, ou les podcasts de la Cassette à Aubervilliers, un projet de radio collaborative, proposent aux premiers concernées, les habitants, de déceler et raconter des « arts de faire », propose de nourrir notre imaginaire.

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Regard sur les pratiques actuelles : état des lieux et analyse critique

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La majorité du temps, quand les gens revendiquent quelque chose, c’est pour l’amélioration de leur cadre de vie"

‐ Cécile Sornin, adjointe au maire de Mulhouse, en charge de la démocratie participative

Une constatation partagée par la dizaine de conseillers municipaux interrogés à Strasbourg, Paris, Bordeaux et Lyon. En France, l’urbanisme sera un des enjeux des municipales 2020, affirment-ils, et il faudra y associer les habitants. À la multitude d’outils déjà existants – budget participatif, plateforme numérique, conseils de quartiers, délibérations citoyennes –, certains candidats proposent d’en ajouter de nouveaux, comme « un conseil de citoyens d’urbanisme » ou « une assemblée d’urbanisme », pour favoriser la co-construction, depuis la conception jusqu’à l’évaluation du projet.

Or les outils déjà mis en place sont peu utilisés, et maires et adjoints ont du mal à les promouvoir auprès des habitants. Elus, agences dédiées à la participation citoyenne identifient plusieurs facteurs : méconnaissance des outils, manque de représentativité et d’intérêt pour la chose publique, sentiment que cela importe peu ou que tout est joué d’avance, ou plus simplement absence de culture de la concertation.

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Trois cents personnes sont pourtant inscrites sur la plateforme de participation citoyenne de Mulhouse, mais quelques dizaines seulement se répartissent dans les six conseils participatifs."

‐ Cécile Sornin, adjointe au maire de Mulhouse, en charge de la démocratie participative

Les outils numériques conçus pour engager les citoyens ont une cote relative. Aussi la CNIL recommande-t-elle de développer une éducation civique technologique, pour que les Civic Tech ne deviennent pas une affaire d’experts et contribuent efficacement à la participation en présentiel. Car il y a un risque d’accaparement d’une partie de la décision publique par certains (les personnes éduquées et les retraitées) au détriment d’autres.

De plus en plus de villes (150 en 2019 contre 25 en 2016) mettent en place un budget participatif, en y consacrant en général 5 % de leur budget d’investissement. La ville de Porto Alegre (Brésil), à l’origine de cette pratique, confie 20% de son budget à ses habitants, mais c’est une exception. À Paris, de gros efforts ont été faits pour solliciter la population (campagne de communication en ligne et dans les espaces publics de la ville – comme les marchés – pour faire connaître le dispositif et les projets). « Trop de citoyens ne s’intéressent qu’à leurs intérêts particuliers, et moins à l’intérêt général », avance un élu qui souhaite rester anonyme.

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Loïc Blondiaux, en 2017, interviewé par Anne Châteauneuf-Malclès.

Certes, les conseils de quartier se généralisent même dans les villes de moins de 80 000 habitants. Mais « la plupart des démarches de participation porte sur des questions relativement secondaires, aux enjeux dérisoires, déclare Loïc Blondiaux. Les autorités publiques hésitent à soumettre à la participation des projets et des choix importants, par peur de la confrontation politique ou de perdre la maîtrise de la décision. »

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Tout est joué d’avance."

« Et dans la majorité des cas, ajoute-t-il, la participation n’influe pas sur la décision. Elle reste de l’ordre de la consultation, plus que de la co-construction de la décision avec les citoyens ». Même constat outre-Atlantique. « Les professionnels croient faire de la co-construction de projets quand ils permettent aux citoyens, dans le meilleur des cas, d’avoir un peu plus d’espaces verts par-ci, un étage de moins sur cet immeuble-là », regrette un des membres de l’association new-yorkaise Civitas, qui se bat pour des projets immobiliers « plus humains » dans Manhattan. Alors que « la co-construction repose sur une démarche collaborative dans l’élaboration et la mise en œuvre des projets. Les citoyens participent au pilotage du projet, à sa mise en œuvre et à son évaluation », rappelle Marie-Christine Jaillet.

UNE NOUVELLE CULTURE DE L’URBANISME

Des jugements sévères au regard des efforts fournis par les professionnels. Un serious game comme City Play de Bouygues Construction – qui prend la forme d’un plateau et de cartes de jeu – associe toutes les parties prenantes en amont du projet et les invite, pour le co-concevoir, à un jeu de rôles. Il s’agit de se mettre dans la peau d’un maire, d’un habitant, d’un travailleur qui n’y habite pas, etc. Des dizaines de projets urbains ont été imaginés en France, en Suisse ou encore au Maroc. Cette nouvelle manière de concevoir la ville se met au service des usagers pour imaginer des quartiers porteurs de sens. Dorénavant, l’enjeu est de réussir à « intégrer et appliquer les idées mises en avant, ce qui n’est pas toujours aisé, in fine, à cause des contraintes économiques et juridiques », analyse Clémentine Morin, directrice développement immobilier chez Linkcity.

Pour Michel Lussault, géographe et professeur à l’ENS de Lyon, afin de « réassurer l’engagement coopératif et participatif, il faut que les maires osent réfléchir à des PLU qui tirent le maximum de ce que leur permet la loi, qu’ils visent l’obtention d’un droit d’expérimentation pour déroger au code quand la situation l’exige. Les acteurs privés doivent apprendre cela aussi : se placer en situation de ville apprenante ».

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Interview de Marie-Christine Jaillet

Marie-Christine Jaillet est sociologue, directrice de recherche au CNRS, Laboratoire interdisciplinaire solidarités, sociétés, territoires (LISST).

L’URBANISME EST L’UN DES THEMES PHARES DES MUNICIPALES 2020. DANS LEURS PROGRAMMES RESPECTIFS, CERTAINS CANDIDATS PROMETTENT LA CREATION D’« UN CONSEIL DE CITOYENS D’URBANISME » OU D’« UNE ASSEMBLEE D’URBANISME ». DANS LES COMMUNES, L’URBANISME POURRAIT-IL DEMAIN DEVENIR L’AFFAIRE DE TOUS ?

Marie-Christine Jaillet (M.-C. J.) : Nos sociétés ne se satisfont plus de la seule démocratie représentative. Confier leur cadre de vie aux élus ne suffit pas aux habitants. Or, notre modèle politique a privilégié jusqu’ici la délégation. Il faut donc le revoir pour y introduire davantage de participation, sans cependant poser comme condition préalable la question de la représentativité de ceux qui sont amenés à participer.
Il y a cependant un risque que la participation soit captée par certains groupes sociaux. On peut résoudre ce problème de plusieurs manières, en procédant par exemple à un tirage au sort car tous les citoyens sont à même de participer à la fabrique de la ville, à condition toutefois qu’on leur en donne les moyens, j’y reviendrai. C’est aux municipalités de permettre et d’organiser le meilleur fonctionnement participatif possible.

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Les citoyens, lorsqu’ils interviennent, ne le font pas toujours pour le bien commun, ils défendent souvent leurs propres intérêts."

COMMENT REDONNER DU POUVOIR AUX CITOYENS SANS EN ENLEVER A LEURS REPRÉSENTANTS ?

M.-C. J. : Il ne faut pas avoir une vision angélique de la participation. Les citoyens, lorsqu’ils interviennent, ne le font pas toujours pour le bien commun, ils défendent souvent leurs propres intérêts. Ce qui légitime l’élu, c’est qu’il peut incarner l’intérêt général contre les intérêts particuliers. Mais, par la participation, on peut amener des citoyens ayant des intérêts divergents à un consensus parce que leur point de vue sera pris en considération ; on peut les amener à « fabriquer » de « l’intérêt commun ».

DONC UN BON MAIRE SERAIT CELUI QUI SAIT FAIRE NAÎTRE UN CONSENSUS ?

M.-C. J. : Nous baignons dans une culture du conflit. Il faut parier davantage sur le compromis ou le consensus qu’une réelle participation peut permettre. Mais il restera des situations pour lesquelles le conflit ne sera pas dépassé. Il appartiendra alors aux élus de décider et de faire un choix.

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QUID DES EXPERTS ?

M.-C. J. : Mais les citoyens le sont ! L’intervention des citoyens importe, car ils ont une expertise d’usage, d’une valeur équivalente à celle des professionnels, bien qu’elle ne soit pas de même nature. Les réticences à la participation que l’on observe ne viennent pas seulement des élus, mais également de la sphère technique qui pense que les habitants ne sont pas compétents, qu’ils sont incapables de prendre en compte la complexité de l’aménagement. Ce qui est faux. Si on les informe, par exemple des contraintes, ils sont en capacité de les comprendre et de les intégrer. Encore faut-il les communiquer clairement. On observe par ailleurs que les professionnels peuvent se sentir concurrencés par cette expertise usagère, voire par la compétence professionnelle de certains habitants (juristes, ingénieurs, ou architectes de métier). Ce sentiment de concurrence peut cependant s’effacer lors d’une coopération fructueuse.

DÉLÉGUER SON POUVOIR AUX ELUS PERMETTAIT DE GAGNER DU TEMPS…

M.-C. J. : Ce n’est pas certain. Le temps donné à la concertation n’est pas du temps perdu s’il permet d’éviter les contentieux qui retardent la réalisation de nombre de projets. Informer, discuter, argumenter, délibérer, tout cela prend du temps. Aujourd’hui, l’aménagement, dans sa gestion temporelle des projets, doit intégrer ce temps nécessaire à la concertation. Sinon, comme à Toulouse, les permis de construire quels qu’ils soient, d’opérateurs publics ou privés, font l’objet de recours au tribunal administratif qui bloquent la réalisation des projets.
Des dispositifs de participation sont intégrés de plus en plus souvent en amont de projets, de nature et d’ambition diverses. Dans nombre de métropoles, il existe des expériences exemplaires. Il y a eu, par exemple, à Toulouse, un grand débat sur le projet de troisième ligne de métro, infrastructure majeure et stratégique. Certaines propositions ont été prises en considération et ont fait évoluer le projet. Ce fut une expérience positive. L’enjeu est maintenant de passer de l’exemplarité de ces expériences à l’ordinaire du droit commun. La participation doit rentrer dans les habitudes.

LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE RÉPOND-ELLE A UN DÉSIR RÉEL DES HABITANTS ? L’EXPRIMENT-ILS ?

M.-C. J. : On peut faire ce pari. En tant que présidente du CODEV [le Conseil de développement de Toulouse métropole], responsable d’un programme de recherche sur les métropoles françaises, je suis les débats sur les grands enjeux liés à leur développement. Quand un projet est présenté, le plus souvent, il suscite critique(s) et opposition(s). Parce que les citoyens n’y participent pas, parce qu’ils ne sont pas associés à sa définition. Leur donner la parole et la prendre en compte, c’est aussi se donner les moyens de dépasser les craintes, la suspicion que peut susciter tout projet dès lors qu’il apparaît comme imposé.

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